Si estás considerando comprar un apartamento en planos en República Dominicana, en algún momento alguien va a mencionar la Ley 189-11. Y lo más probable es que lo hagan como si fuera una garantía de que todo está bien.
Pero la realidad es más matizada: esta ley es una de las más importantes que se han aprobado en el país en décadas, pero también tiene vacíos, ha generado controversias jurídicas serias, y en la práctica no siempre protege al comprador tanto como debería.
Vamos a revisarla a fondo, sin el lenguaje aburrido de los textos legales, y con las voces de quienes la han defendido y quienes la han cuestionado.
Qué es la Ley 189-11 y para qué sirve
En palabras simples, esta ley nació para resolver tres grandes problemas que tenía el mercado inmobiliario y financiero dominicano: la falta de instrumentos legales para proteger a quienes compraban propiedades en planos, la ausencia de mecanismos modernos para financiar la vivienda a través del mercado de capitales, y lo engorroso y lento que era el proceso de ejecución hipotecaria cuando un deudor dejaba de pagar.
La firma de abogados Pellerano & Herrera, una de las más reconocidas del país, en su análisis publicado en phlaw.com en octubre de 2025, la describe como un hito normativo cuyo principal propósito es crear condiciones jurídicas y financieras que faciliten el acceso a la vivienda, especialmente para la población de ingresos medios y bajos, y fomentar la inversión a través del desarrollo del mercado de valores y de nuevos instrumentos financieros.
Ley 189-11: Cómo se redactó y quiénes hicieron posible
La Ley 189-11 no nació de la nada. Fue el resultado de un proceso técnico que comenzó formalmente en el seno del Banco Central de la República Dominicana.
Según consta en el propio preámbulo de la ley, la Primera Resolución de la Junta Monetaria, dictada el 18 de marzo de 2010, aprobó la propuesta de modificación presentada por la Comisión Técnica del Banco Central, que estaba a cargo del anteproyecto. Luego, la Séptima Resolución del 8 de abril de 2010 aprobó la segunda versión del texto e instruyó al entonces Gobernador del Banco Central, Héctor Valdez Albizu, remitirla al Poder Ejecutivo para su tramitación legislativa.
El proceso fue técnico y tomó años de maduración. El propio texto de la ley reconoce, en su Considerando Cuarto, que la figura del fideicomiso se venía reclamando desde hacía varias décadas en el país, y que su ausencia había colocado al ordenamiento jurídico dominicano en desventaja frente a la mayoría de las legislaciones de la región.
Para su redacción, la comisión técnica estudió los modelos de México —pionero latinoamericano con legislación fiduciaria desde 1926—, de Colombia —con su sólido sistema de fiducia comercial— y del sistema de trust anglosajón de Estados Unidos.
Una vez remitida al Congreso, la ley contó con el respaldo de los principales gremios del sector financiero y de la construcción. El resultado fue una ley de 222 artículos que abarca desde la definición del fideicomiso hasta los procedimientos de embargo inmobiliario, pasando por el régimen fiscal de los proyectos de vivienda de bajo costo.
Los artículos más importantes y lo que significan para ti como comprador
En esta sección detallamos los artículos más importantes para las transacciones y negocios relacionados con el mundo inmobiliario.
Artículo 1 – Ámbito de la ley
Establece que mediante esta ley se crea un marco legal unificado para impulsar el desarrollo del mercado hipotecario y de valores de la República Dominicana, incorporando además la figura del fideicomiso. Es el paraguas bajo el que opera todo lo demás.
Artículo 3 – Definición de fideicomiso
Es el corazón jurídico de la ley. Define el fideicomiso como el acto mediante el cual una o varias personas llamadas fideicomitentes transfieren derechos de propiedad u otros derechos reales o personales a una o varias personas jurídicas llamadas fiduciarios, para la constitución de un patrimonio separado, cuya administración se realiza en favor de una o varias personas llamadas fideicomisarios o beneficiarios.
Para ti como comprador, esto significa algo muy concreto: si el proyecto en que compras está bajo fideicomiso, el terreno y los fondos que depositas no pertenecen al desarrollador. Tienen vida jurídica propia.
Artículo 7 – Naturaleza del patrimonio fideicomitido
Establece que el patrimonio del fideicomiso es separado e independiente del patrimonio del fideicomitente, del fiduciario y de los fideicomisarios. Esto es clave: significa que si el desarrollador cae en quiebra o tiene deudas, sus acreedores no pueden tocar los bienes que están dentro del fideicomiso. Tu inversión está blindada de los problemas patrimoniales del desarrollador.
Artículo 24 – Quiénes pueden ser fiduciarios
Define que solo pueden actuar como fiduciarios las personas jurídicas autorizadas por la ley: bancos múltiples, asociaciones de ahorros y préstamos y otras entidades de intermediación financiera autorizadas por la Junta Monetaria, así como sociedades de objeto exclusivo registradas ante la DGII. Ninguna persona natural ni empresa sin autorización puede actuar como fiduciaria. Cuando alguien te diga que tiene un fideicomiso, lo primero que debes verificar es que la fiduciaria esté en esta lista.
Artículo 27 – Atribuciones del fiduciario
Según el texto de la ley disponible en drlawyer.com, el fiduciario ejerce sobre el patrimonio fideicomitido un dominio fiduciario que le confiere plenas potestades de administración, uso, disposición y reivindicación, siempre que estas sean ejercidas para el cumplimiento del fin del fideicomiso. Los actos que excedan esas facultades son anulables e inoponibles a los fideicomitentes y fideicomisarios. Es decir: si la fiduciaria actúa fuera de lo que le mandata el contrato, ese acto puede ser impugnado judicialmente.
Artículo 46 – Exenciones tributarias en la transferencia de bienes al fideicomiso
Una vez conformado el patrimonio fideicomitido, el traspaso de bienes hacia y desde el fideicomiso está exento de todo tipo de impuesto, incluyendo impuestos sobre la renta, ganancias de capital, ITBIS y cualquier otro impuesto de transferencia. Esto hace que estructurar un proyecto bajo fideicomiso sea fiscalmente eficiente, lo que incentiva a los desarrolladores a usarlo.
Artículo 47 – Impuesto sobre la renta del fideicomiso
Las rentas del patrimonio fideicomitido están exentas de impuesto sobre la renta y de impuesto sobre activos, con excepción del impuesto sobre bienes inmuebles y los impuestos sobre ganancias de capital por enajenación de activos. Este régimen fiscal favorable es uno de los grandes motores que han impulsado el uso del fideicomiso en el país.
Artículos 57 y 58 – Fideicomisos de inversión inmobiliaria (FIDEIs)
Como señala el portal Hub Legal en blog.hublegal.do, estos artículos crean los fideicomisos de inversión e inversión inmobiliaria, que permiten a pequeños y medianos inversionistas participar en grandes proyectos sin necesidad de comprar una unidad completa. Los FIDEIs son vehículos de inversión que se negocian en el mercado de valores, similar a los REITs en Estados Unidos.
Artículos 149 al 172 – El embargo inmobiliario abreviado
Este bloque es el que más controversia ha generado entre los juristas dominicanos, y lo veremos en detalle más adelante. Estos artículos crean un procedimiento de embargo inmobiliario especial para los acreedores hipotecarios, mucho más ágil que el procedimiento ordinario del Código de Procedimiento Civil: si el deudor no paga en 15 días tras la notificación del mandamiento de pago, el embargo se convierte automáticamente en ejecución inmobiliaria. El proceso completo puede resolverse en semanas en vez de años.
Artículos 107 al 148 – Las viviendas de bajo costo (PVBC)
Según informa el portal de FIDUCORP en fiducorp.do, la ley establece un régimen de exenciones fiscales del 100% para los proyectos de vivienda de bajo costo que no excedan cierto valor actualizable anualmente, incluyendo exención de impuesto sobre la renta, ganancias de capital, impuesto sobre activos, ITBIS sobre materiales de construcción, impuesto al traspaso, y otros tributos. Es el instrumento principal del Estado dominicano para atacar el déficit habitacional del país.
Artículo 140 – Inembargabilidad de los fondos de ahorro programado
Los fondos acumulados en las Cuentas de Ahorro Programado (CAP), que la ley crea para que los trabajadores vayan ahorrando para la cuota inicial de su vivienda, son inembargables. Esto protege ese ahorro de las deudas personales del titular.
Las bondades de la Ley 189-11: lo que dice quienes la defienden
La aprobación de la Ley 189-11 fue celebrada ampliamente por el sector financiero y por los estudios jurídicos especializados en derecho inmobiliario.
La firma Pellerano & Herrera, en su análisis citado anteriormente, señala que la ley tiene un impacto transversal en sectores como la banca, la construcción, el mercado de valores y el desarrollo urbano, y que facilita la canalización de recursos hacia proyectos de infraestructura y vivienda, fomenta la bancarización y apoya el desarrollo de instrumentos de inversión a largo plazo. La firma la describe como un paso decisivo hacia la modernización del sistema financiero y jurídico, alineando sus estructuras con las mejores prácticas internacionales.
El reconocido abogado y notario dominicano Carlos Felipe, en su portal fc-abogados.com, resalta que la ley vino a llenar un vacío de décadas en el ordenamiento jurídico dominicano y que su incorporación fue necesaria para ponerse al nivel de las legislaciones de la región.
Los principales argumentos a favor de la ley son los siguientes:
Protección real para el comprador en planos. Antes de la Ley 189-11, quien compraba en planos en República Dominicana tenía prácticamente como única garantía la firma del desarrollador en un contrato privado. La ley creó el marco para que el terreno y los fondos queden blindados en un patrimonio separado, bajo custodia de una institución regulada.
Dinamización del mercado de capitales. La ley creó los FIDEIs, instrumentos que permiten que fondos de pensiones, aseguradoras y pequeños inversionistas participen en el mercado inmobiliario a través de la bolsa de valores. Esto amplió significativamente las fuentes de financiamiento para los proyectos.
Incentivos para la vivienda asequible. El régimen de exenciones fiscales para proyectos de bajo costo fue un incentivo poderoso para que desarrolladores privados construyeran en ese segmento, que históricamente había sido poco atractivo comercialmente.
Agilización del sistema hipotecario. El procedimiento abreviado de embargo que introduce la ley redujo el riesgo para los bancos al otorgar hipotecas, lo que se tradujo en condiciones más favorables para los deudores en términos de plazos y tasas.
Separación patrimonial. La protección del patrimonio fideicomitido frente a las deudas del desarrollador o de la propia fiduciaria es una garantía sin precedentes en el ordenamiento jurídico dominicano anterior a 2011.
Las falencias de la Ley 189-11: lo que sostienen quienes la cuestionan
Ninguna ley es perfecta, y la 189-11 no es la excepción. A lo largo de sus más de 14 años de vigencia, varios juristas, abogados procesalistas y académicos han señalado sus vacíos y contradicciones. Incluso el propio Tribunal Constitucional ha tenido que intervenir en múltiples ocasiones para aclarar o corregir aspectos de su texto.
El Artículo 156 y la inconstitucionalidad declarada. Una de las críticas más serias y con respaldo judicial la encontramos en la Sentencia TC/0266/13 del Tribunal Constitucional, interpuesta por el ciudadano Víctor Manuel Pérez.
El Tribunal declaró no conforme con la Constitución el párrafo II del artículo 156, que permitía que las decisiones sobre demandas incidentales en el proceso de embargo no fueran motivadas. El Tribunal entendió que eso violaba el principio de razonabilidad consagrado en el artículo 40.15 de la Constitución. Como lo analiza la firma de abogados DMAC en dmac.com.do, la ley no armoniza en su totalidad con la carta magna, precisamente a causa de esta disposición que tuvo que ser corregida por vía judicial.
El Artículo 167 y el debate sobre el doble grado de jurisdicción. El artículo 167 establece que, una vez dictada la sentencia de adjudicación en el procedimiento de embargo de la ley 189-11, la única vía de impugnación disponible es el recurso de casación directamente ante la Suprema Corte de Justicia, sin posibilidad de apelación. Los licenciados Newton Francisco Brito Núñez y Manuel De Jesús Almonte Polanco interpusieron una acción directa de inconstitucionalidad contra este artículo, argumentando que viola el principio de la doble instancia.
El Tribunal Constitucional, mediante Sentencia TC/0311/21 disponible en tribunalconstitucional.gob.do, rechazó esa acción y declaró el artículo conforme a la Constitución, argumentando que el principio de doble instancia no es absoluto. Sin embargo, la controversia no ha desaparecido.
Tal como analiza el abogado Yoaldo Hernández Perera en su portal yoaldo.org, la restricción del artículo 167 a la vía principal de nulidad —que sí estaba admitida en el procedimiento ordinario— genera una situación que en estricto derecho puede violentar el debido proceso, especialmente cuando existen incidentes sin resolver en el momento de la adjudicación.
La dispersión de la supervisión entre tres organismos. La ley distribuyó la supervisión de las fiduciarias entre tres organismos distintos: la Superintendencia de Bancos, la DGII y la Superintendencia del Mercado de Valores, según el tipo de entidad y el uso del fideicomiso. Esto ha sido señalado por especialistas del sector como una fuente de inconsistencia regulatoria.
Dependiendo de qué organismo supervise a la fiduciaria, el nivel de exigencia, los reportes requeridos y la capacidad de respuesta ante irregularidades pueden variar significativamente. No existe una ventanilla única de supervisión que garantice un estándar homogéneo de protección para todos los compradores.
La ley no obliga a todos los desarrolladores. Uno de los vacíos más prácticos y dolorosos de la Ley 189-11 es que no establece la obligatoriedad del fideicomiso para todos los proyectos de venta en planos. El uso del fideicomiso es voluntario para los desarrolladores, salvo en los casos de proyectos de vivienda de bajo costo que quieran acceder a los beneficios fiscales.
Esto significa que hoy en día coexisten en el mercado proyectos con fideicomiso y proyectos sin ningún tipo de protección formal para el comprador, y la ley no hace ninguna distinción ni exige divulgación obligatoria sobre este punto al consumidor.
Ambigüedad sobre el alcance del embargo abreviado. Durante los primeros años de vigencia de la ley, los tribunales del país tuvieron criterios divididos sobre si el procedimiento especial de embargo de los artículos 149 al 172 se aplicaba exclusivamente a los fideicomisos o si cualquier acreedor hipotecario podía usarlo.
Como detalla un análisis jurídico publicado en la plataforma especializada vLex disponible en do.vlex.com, existían dos posiciones: una restrictiva, que limitaba el procedimiento solo a operaciones con fideicomiso, y una extensiva, que lo abría a cualquier acreedor hipotecario. La falta de claridad legislativa sobre este punto generó años de inseguridad jurídica y sentencias contradictorias entre tribunales de distintas circunscripciones.
El umbral de la vivienda de bajo costo no se actualiza con suficiente agilidad. El valor máximo que define una vivienda como de bajo costo, y que da acceso a todas las exenciones fiscales, ha sido objeto de debate periódico porque la inflación y el aumento en los costos de construcción van dejando atrás los parámetros establecidos. Esto ha reducido el universo de proyectos que realmente pueden calificar para los incentivos y, por ende, ha limitado el impacto de la ley en la reducción del déficit habitacional.
La Cuenta de Ahorro Programado (CAP) excluye a los trabajadores informales. Según consta en el Compendio de Normativa de la Superintendencia de Bancos disponible en sbinteractivo.sb.gob.do, la filosofía de la ley es que los beneficiarios de las viviendas de bajo costo sean personas que tengan capacidad de pago demostrable por sus ingresos periódicos, es decir, trabajadores asalariados cotizando en la Seguridad Social.
Esto excluye del mecanismo de ahorro programado a una parte significativa de la población dominicana que trabaja en la economía informal y que, paradójicamente, es la que más necesita acceso a vivienda asequible.
La ley 189-11 en el contexto de las estafas inmobiliarias
Todo lo anterior cobra un significado muy concreto cuando lo ves desde la perspectiva de alguien que quiere comprar y tiene miedo de ser estafado. La Ley 189-11 existe precisamente para que el mercado opere con más transparencia y protección. Pero sus propias limitaciones hacen que esa protección sea incompleta.
Que un proyecto tenga fideicomiso reduce drásticamente el riesgo. Pero que no lo tenga, o que lo tenga mal estructurado, o que la fiduciaria sea débil o esté mal supervisada, puede dejarte en una situación casi tan vulnerable como si no existiera ningún marco legal.
La investigación académica desarrollada en el repositorio de la Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña, disponible en repositorio.unphu.edu.do, que analiza el impacto de la Ley 189-11 en el déficit habitacional dominicano, concluye que a pesar de los avances normativos, la implementación práctica de la ley ha sido desigual y que el sector todavía enfrenta retos significativos en términos de acceso, cumplimiento y fiscalización.
La ley es una herramienta poderosa. Pero como toda herramienta, su efectividad depende de cómo se use.
Lo que debes saber si vas a comprar en planos
Antes de firmar cualquier contrato de compra, esto es lo mínimo que debes verificar en relación con la Ley 189-11 y su aplicación al proyecto que te interesa:
¿El proyecto tiene fideicomiso constituido formalmente, con el terreno ya transferido al patrimonio fideicomitido? ¿Cuál es la fiduciaria y está activa y autorizada ante la Superintendencia de Bancos o la DGII? ¿El contrato de fideicomiso establece con claridad los hitos de construcción para liberar fondos?
Además, ¿cuáles son los mecanismos de protección para los compradores si el proyecto no avanza? ¿El proyecto califica como vivienda de bajo costo bajo la ley y puedes beneficiarte de sus exenciones fiscales?
Ninguna de estas preguntas es difícil de hacer. Lo difícil es saber si las respuestas que recibes son completas y correctas.
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